《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的十大变化
浏览次数:1124 来源: 作者:张童 发布时间:2018-08-09  字体:[ ]

莱加内斯对巴拉多利徳 www.c8g1.cn   北京市炜衡律师事务所政府法律顾问部主任 张童

  2018年2月7日,最高人民法院发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称:《行诉解释》)。这部《行诉解释》是在党的十九大胜利召开之际由最高人民法院通过的又一部诉讼法的全面司法解释,将对保障人民合法权益、推进法治政府建设、推动行政审判工作发展产生重要的影响。

  《行诉解释》与2015年5月1日起施行《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称:《适用解释》)相比存在以下十点显著变化:

  一、篇幅有了大幅度的增加

  2015年5月1日,经第十二届全国人大常委会第十一次会议新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行,这次修改是自1989年行政诉讼法颁布以来的一次全面修改。而《适用解释》正是在新法施行的大背景下出台的,其主要针对新法的部分新制度、新条款作出了择要式、配套式的规定,因此《适用解释》的内容较为精简,条文较少,共计二十七条。

  而《行诉解释》的出台是在党的十九大胜利召开的大背景之下,其主要目的是为了进一步贯彻落实十八大、十九大提出的新要求、新精神。党的十九大将坚持全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容,对深化依法治国实践作出全面部署,进一步提出建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法,加强人权法治保障等等一系列目标,对人民法院的行政审判工作提出了更高要求。因此,《行诉解释》的内容比较丰富,条文达到一百六十三条。

  二、采取“排除+列举”方式,明确行政诉讼受案范围边界

  《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼。这一规定明确了可诉行政行为的标准,但是由于规定内容比较原则,造成了在司法实践中不同地方法院理解上的偏差,有些地方法院予以立案的行为、换个地方有可能得出截然相反的结果,这不仅不利于司法权威的树立,也不利于审判资源的有效利用。

  为了进一步明确可诉行政行为的界限,《行诉解释》第一条采取“排除+列举”方式,对十种不可诉的行为予以明确,可将其归为以下四种类型:

  第一类是不属于行政法调整范围的行为,例如:公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为,这种行为应当受到刑事诉讼法的调整。再例如:行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为,这种行为应当遵守《信访条例》的相关规定。

  第二类是不产生强制效力的行为,例如:调解行为、法律规定的仲裁行为以及行政指导行为,这些行为虽然有行政机关的参与,但其主要基于当事人的意思自治,行政机关的意思表示仅为倡导性、建议性的内容,因此不具有行政法意义上的强制力。

  第三类是不构成法律上的利害关系的行为,例如:行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。再例如:上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。上述这些行为要么尚不具备最终的法律效力,要么不直接对外产生法律效力,所以虽然有可能对原告产生影响,但并不构成法律上的利害关系。

  第四类是不具有行政机关自身意思表示的行为,例如:行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,这些行为在作出时行政机关没有自主性,只是协助、履行行为,其并非行政机关自身意思的表示,因此不属于可诉范围。

  三、进一步明确行政诉讼原告资格

  《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。这一规定明确了行政诉讼原告必须与行政行为具有法律上的利害关系,即只有与行政行为具有法律上的利害关系才能具有成为行政诉讼原告的资格。但在司法实践中对于法律上利害关系的掌握却总是落后于社会发展的步伐,例如职业打假人问题、长期缠诉人问题等等,上述这些问题虽然是现阶段我国行政诉讼面临的阶段性问题,但在一定程度上也给行政机关的正常办公、司法资源的有效利用造成了影响。为此,《行诉解释》对法律上利害关系进行了解读,进一步明确了行政诉讼原告资格的标准。

  一是投诉举报者的原告资格。针对目前司法实践中投诉举报者是否具有原告身份的问题,《行诉解释》第十二条明确规定,只有“为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”以及“被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权”的情况下,原告才与行政行为具有利害关系。依照此规定,就将部分与被投诉事项没有关系的“职业打假人”、“投诉专业户”排除在行政诉讼门外,保障了司法资源的有效配置。

  二是债权人的原告资格?!缎兴呓馐汀返谑趺魅饭娑?,债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的,人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼,但行政机关作出行政行为时依法应予?;せ蛘哂τ杩悸堑某?。债权债务关系属于民事领域法律调整范围,其原则上不应当由行政领域法律调整,因此《行诉解释》规定债权人原则上没有行政诉讼原告主体资格,即便行政机关对债务人作出了例如行政处罚等行政行为,其债权人也并非当然的具有法律上的利害关系。

  三是被限制人身自由公民的原告资格?!吨谢嗣窆埠凸姓咚戏ā返谑醯谝豢畹冢ǘ┫罟娑?,公民对限制人身自由等行政强制措施和行政强制执行不服的,可以提起行政诉讼。但在行政诉讼法具体条款中并未见到针对限制人身自由公民如何提起行政诉讼的详细规定。对此,《行诉解释》进行了细化,其第十四条第二款规定,公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的,其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。近亲属起诉时无法与被限制人身自由的公民取得联系,近亲属可以先行起诉,并在诉讼中补充提交委托证明。对于被限制人身自由公民原告资格以及代为起诉程序的明确,可以有效保障被限制人身自由公民的合法权益,最大限度监督行政机关依法作出强制措施。

  四是涉及业主共有利益的原告资格?!缎兴呓馐汀返谑颂豕娑?,业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为,可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的,专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

  四、进一步明确复议机关维持原行政行为以及改变原行政行为的范围

  随着法治政府建设的不断推进,行政复议机构和队伍建设取得了长足发展,特别是自2015年新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行以来,各级行政复议机关切实加强能力建设,充分履行行政复议职责作用,不断加强监督和纠错力度,将大量的行政争议化解在行政机关内部。而此次《行诉解释》也通过扩大复议机关维持原行政行为范围、明确复议机关改变原行政行为范围两方面路径,以期促使行政复议机关进一步发挥行政争议化解主渠道作用。

  一方面,扩大了复议机关维持原行政行为的范围。此前司法实践普遍认为,行政复议机关作出维持决定、经审查后因行政机关没有法定职责或者已经履行法定职责而作出驳回行政复议申请决定,属于复议机关决定维持原行政行为的情形,如果原告不服提起行政诉讼,则作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。而此次《行诉解释》对复议机关维持原行政行为的范围进行了扩充,其第二十二条第一款规定,复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据,但未改变原行政行为处理结果的,视为复议机关维持原行政行为。这就给行政复议机关的复议行为赋予了更大的处理余地,比如以前行政复议机关在复议环节发现行政机关作出的行政行为结果正确,但其认定事实或者适用法律存在错误,在《行诉解释》颁布之前行政复议件机关只能依法予以撤销或者确认违法,而现在可以由行政复议机关直接予以改正,由于行政复议机关并未改变原行政行为处理结果,因此依然适用共同被告原则。

  另一方面,明确了复议机关改变原行政行为的范围。此前,《适用解释》第六条仅对复议机关改变原行政行为进行了概括性的规定,即复议机关改变原行政行为是指复议机关改变原行政行为的处理结果。而此次《行诉解释》第二十二条对此进行了明确,其第二款、第三款规定,“复议机关确认原行政行为无效,属于改变原行政行为”以及“复议机关确认原行政行为违法,属于改变原行政行为,但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外”。

  五、进一步明确被告资格

  《行诉解释》在对原告资格进行明确的基础上,也对被告资格进行了细化。

  一是明确了开发区管理机构及其职能部门的被告资格?!缎兴呓馐汀返诙惶豕娑?,当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告。

  二是明确了没有行政机关继续行使职权的被告资格?!缎兴呓馐汀返诙豕娑?,行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的,以其所属的人民政府为被告;实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。

  三是明确了村委会和居委会的被告资格?!缎兴呓馐汀返诙奶豕娑?,当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。而根据2009年8月27日修正的《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》,村民委员会等村基层组织人员可以协助人民政府从事下列行政管理工作:救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;社会捐助公益事业款物的管理;国有土地的经营和管理;土地征收、征用补偿费用的管理;代征、代缴税款;有关计划生育、户籍、征兵工作;协助人民政府从事的其他行政管理工作。

  六、进一步完善证据规则

  俗话说得好“打诉讼、就是打证据”。然而在行政诉讼中,由于行政机关掌握大量的行政资源,其诉讼地位天然的具有“优越性”,为了使双方当事人处于天平的相同位置,行政诉讼法在证据规则上采取了向原告方适当倾斜的制度设计,这一点在行政诉讼法的许多具体规定上可以看出,例如:被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范行为文件。再例如:在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。而此次《行诉解释》则对证据规则进一步予以了完善。

  一是明确证人费用由败诉方承担?!缎兴呓馐汀返谒氖豕娑?,证人因履行出庭作证义务而支出的交通、住宿、就餐等必要费用以及误工损失,由败诉一方当事人承担。对于证人费用的明确以及证人出庭规则的完善对于人民法院查清案情具有十分重要的意义,但是诸如原告起诉状中有数项诉讼请求,仅有一项获得支持,如何认定败诉方?原告的诉讼请求虽然获得支持,但与证人证言并无关联性,是否仍需败诉方来承担证人出庭费用?这些问题还有待在司法实践中进一步明确。

  二是明确行政执法人员出庭接受询问的情形和程序?!缎兴呓馐汀返谒氖惶醵孕姓捶ㄈ嗽背鐾ソ邮苎实那樾谓辛嗣魅?,其规定对现场笔录的合法性或者真实性有异议的;对扣押财产的品种或者数量有异议的;对检验的物品取样或者保管有异议的;对行政执法人员身份的合法性有异议的以及需要出庭说明的其他情形,原告或者第三人可以要求相关行政执法人员出庭说明,但必须经由人民法院准许?!缎兴呓馐汀返谒氖奶豕娑?,人民法院认为有必要的,可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭,就案件有关事实接受询问。在询问之前,可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书,待证事实又欠缺其他证据加以佐证的,人民法院对其主张的事实不予认定。

  三是明确非法手段取得证据的范围?!缎兴呓馐汀返谒氖豕娑?,以非法手段取得的证据包括:严重违反法定程序收集的证据材料;以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料;以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。对于上述非法手段取得证据,应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第三款的规定,不得作为认定案件事实的根据。

  七、进一步明确原告起诉时应当提交的材料

  《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了原告提起诉讼时应当符合的条件,而此次《行诉解释》对原告起诉时应当提交的材料进行了明确,其第五十四条规定,依照行政诉讼法第四十九条的规定,公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料:原告的身份证明材料以及有效联系方式;被诉行政行为或者不作为存在的材料;原告与被诉行政行为具有利害关系的材料;人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的,还应当向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况,并提交身份证明和代理权限证明等材料。

  八、进一步明确行政诉讼的起诉期限

  起诉期限的明确不仅有利于督促权利人及时行使其权利,维护确定化的社会关系;而且能够提高经济资源的利用率,有效降低诉讼成本。对此,《行诉解释》针对不同类型的起诉期限进行了明确。

  一是知道行政行为内容但不知道起诉期限的?!缎兴呓馐汀返诹奶醯谝豢罟娑?,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

  二是既不知道行政行为内容也不知道起诉期限的?!缎兴呓馐汀返诹逄豕娑?,公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算,但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限,即因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。

  三是明确不作为行政诉讼的起诉期限?!缎兴呓馐汀返诹豕娑?,公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定,对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

  四是明确复议维持情形下的起诉期限?!缎兴呓馐汀返谖迨盘豕娑ü?、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后,复议机关作出维持决定的,应当以复议机关和原行为机关为共同被告,并以复议决定送达时间确定起诉期限。

  九、进一步完善行政诉讼的审理程序

  《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日起施行,在二十余载的司法实践中不断进行补充、修正,特别是2014年11月1日经第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议第一次修正后,行政诉讼的审理程序得到了进一步完善。但是在现实中仍有许多问题亟待解决,例如“告官不见官”问题,再例如“法院对于规范性文件审查标准和程序”问题,等等。为此,《行诉解释》对上述问题予以了明确,不仅体现了行政诉讼的实际效果,更实现了审理上实体与程序的公正。

  一是明确行政机关负责人应当出庭应诉的情形?!缎兴呓馐汀返谝话俣盘豕娑?,涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭?!缎兴呓馐汀返谝话偃豕娑?,行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭,仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉,行政机关负责人不出庭应诉的,人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明,并可以建议有关机关依法作出处理。

  二是明确法院需对复议决定合法性进行审查。2015年《适用解释》第九条规定,复议机关决定维持原行政行为的,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议程序的合法性。而根据2018年《行诉解释》第一百三十五条的最新规定,复议机关决定维持原行政行为的,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件,复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据,可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。

  三是明确法院对规范性文件审查标准?!缎兴呓馐汀返谝话偎氖颂豕娑?,人民法院对规范性文件进行一并审查时,可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的,属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”:超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的;与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的;没有法律、法规、规章依据,违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的;未履行法定批准程序、公开发布程序,严重违反制定程序的;其他违反法律、法规以及规章规定的情形。

  十、明确确认无效判决规则

  公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,可以提出请求法院判决撤销的诉讼请求,也可以提出要求判决确认违法的诉讼请求,但二者在司法实践中存在较大差别:

  首先,两者的概念范围不同。判决撤销的行政行为是指存在一般违法的行政行为,而判决确认无效的行政行为是指存在重大且明显违法的行政行为。

  其次,两者的审查程度不同。由于判决确认无效适用前提系行政行为存在重大且明显违法的情形,而判决撤销仅为存在一般违法行政行为情形,因此法院判决确认无效的审理程度要深于判决撤销。

  由于原告方对于两者认识上的模糊,在司法实践中经?;嵊龅皆嫣崞鸬氖浅废咚?,但法院经审理后发现被诉行政行为不属于一般违法情形,而属于重大且明显的无效行为;或者有的原告提起的是确认无效诉讼,但法院经审理后发现被诉行政行为不属于重大且明显的无效行为,而属于一般违法行为。为了进一步规范原告起诉请求,《行诉解释》第九十四条规定,公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为,人民法院经审查认为行政行为无效的,应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效,人民法院审查认为行政行为不属于无效情形,经释明,原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。

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