实施相对集中行政许可权改革的初步思考
浏览次数:2599 来源:马鞍山市法制办 作者:李霞 发布时间:2018-08-09  字体:[ ]

莱加内斯对巴拉多利徳 www.c8g1.cn   实施相对集中行政许可权改革工作,能以体制机制的调整切实深化行政审批制度改革,促进政府治理体系和治理能力的现代化,此项工作的开展对加快法治政府建设有着重要意义。

  一、认识相对集中行政许可权改革工作

  相对集中行政许可权是《行政许可法》第二十五条专门设定的一项重要制度,是指经国务院批准,由省级政府决定,将有关行政机关的行政许可权集中起来交由一个行政机关行使,原机关不再进行许可,即“一枚印章管审批”。

  如果说推行各部门集中办理审批,并联审批是一种“物理整合”,那么实施相对集中行政许可权改革,由行政审批局统一行使许可权,则是全过程、全链条的“化学整合”,能切实解决群众“在部门间反复折腾”的问题。

  二、目前国内改革工作情况

  自2004年起,党中央、国务院对相对集中行政许可权工作多次进行部署和强调, 2015年3月,中编办、国法办决定在天津、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州等8地探索推进相对集中行政许可权。2016年6月,试点单位扩大到安徽、辽宁、湖北、湖南、广西、宁夏等地,河北、江苏省在巩固深化前期试点成果基础上积极稳妥扩大试点范围。

  各地通过推行相对集中行政许可权改革工作,将审批权集中、组建行政审批局,实行综合审批、一枚印章管到底,效果明显。李克强总理曾为其中的天津滨海新区、宁夏银川市、江苏南通市点赞,称赞他们的做法推动简政放权向纵深发展,除苛去繁激活发展新动能。

  作为全国首批试点开展相对集中行政许可权工作的唯一的地级市,2015年8月,南通市正式挂牌成立行政审批局,从市场准入、投资建设两大领域率先试行相对集中行政许可权改革,将15个部门的53项许可事项被划入行政审批局统一行使。试点以来,该市行政审批效率大幅提升,政务服务方式不断优化,批后监管得以加强,创业创新活力明显激发。目前,南通市已实现了行政审批“3550”目标,在江苏省两轮创新创业环境评价中都荣获第一名,实现了“提速增效、降本惠民”的总目标。

  2017年,中央编办将河北省列为市县全面推行行政审批局改革试点,在市县两级和具备条件的开发区,全面推行设立行政审批局改革。如今,市县两级行政审批局在河北实现全覆盖。各地打破了政务服务中心按单位设立审批窗口的运作方式,按照企业办事事项和办事流程改革运行机制,实行一个窗口流转、“车间式”流水线审批的管理方式,“一窗收件、联合审批、信息共享、一次发证”的做法获得社会各界好评,审批效率大大提高。

  三、改革工作应把握五个导向的原则

  改革工作涉及行政权力的重大调整和重新分配,是政府自我革命的创新工作,应当把握好五个导向,审慎推进,确保成效。

  1.注重目标导向。推行行政审批制度改革的根本目的在于转变政府职能、方便企业和群众办事。随着行政审批制度改革进入深水期,一些深层次矛盾逐渐显现。行政服务中心制度立足于现有行政体制的框架,旧制度的强大惯性不时地牵引着这一新制度回到旧的轨道上,其弊端日益显现,群众办事难、办事烦、程序多不能从根本上得到解决。只有推行相对集中行政许可权改革,通过体制机制的创新发展,才能真正实现改革目的,转变政府职能,提升治理能力。

  2.注重法治导向。相对集中行政许可权改革涉及行政主体、行政行为的重大调整,必须依法实施?!缎姓砜煞ā返墓娑ê椭醒?、省的文件要求既是法律政策支持也是制度红线,必须要在上位规定下,以法治思维和法治方式推进相对集中行政许可权改革工作。改革中严格遵循职权法定、程序合法、公开透明、法制统一的原则,科学确定许可主体、集中事项、审批流程,不突破法律、不触碰底线,充分发挥法治对改革的引导、规范、促进、保障作用。

  3.注重试点导向。相对集中行政许可权是一项创新工作,既要大胆探索,更要谨慎实施,首先要选好试点,在试点成功的基础上再推广应用。一是要确定哪些行政许可权试点集中,不能在起步阶段就集中所有的行政许可权,应当选择部分许可权先行先试,建立顺畅的运行机制后再向其它领域扩展。二是要确定在哪些地域开展试点,在市级地域内可以选择区、开发区同时开展试点,上下联动、协同配合,提升各层级的行政审批效能。

  4.注重问题导向。聚焦解决企业和群众反映强烈的突出问题,紧扣放管服各个环节存在的难点和“堵点”,以老百姓最关注、企业最需要、市场最敏感、最容易产生暗箱操作等违规现象的领域作为改革的重点,增强改革的获得感和满意度。

  5.注重实证导向。充分放大集中审批改革优势,实施审批流程重构,发挥行政审批局统筹作用,向行政审批的上下游、前后道延伸优化,突出证照联办、联合预审、联合图审、联合踏勘、市区联动等,把顶层制度设计一步步变成实实在在的发展红利和企业群众满满的获得感。

  四、改革工作的难点及对策建议

  相对集中行政许可权改革工作是行政权行使模式的重大变革,对传统的“条块分割”和“职责同构”式行政管理体制与格局提出了挑战,工作推进中可能存在以下困难。

  一是思想认识难统一。将许可权力从一个部门转移到另一个部门,会触及到深层次的部门权力和干部利益,有对改革不理解的,也有不愿意打破利益分配格局的,这些思想认识可能阻碍改革的推进。

  二是工作衔接难协调。由于上级相对集中许可权改革的滞后,新设立的行政审批局难以在业务上得到上级的指导。同时,行政审批局与同级其他部门特别是原审批部门之间有可能出现衔接协调问题。

  三是职责分工难清晰。在行政许可权集中到位后,事中事后监督管理如何衔接的问题变得突出,一旦出现问题,审批部门与监管部门如何承担责任,将直接决定着新体制机制能否顺畅运行。

  鉴于以上,相对集中行政许可权改革过程中应当重点关注以下三个方面。

  第一,“相对集中”与“专业分工”并举。通过相对集中行政许可权改革,独立设立行政审批局,将分散的行政审批职能整合到一个统一机构来行使,以综合行政来克服政府管理上专业行政的碎片化弊端。同时,也需注意到,现代社会专业化分工是普遍趋势,这在政府治理和公共部门组织设计中也一样难以避免。因此,专业行政和综合行政需要并举,“职能整合”与“专业分工”都要适度、均衡,不能走极端。在改革初期,行政许可权的集中行使也应该是相对的,而不是片面追求大而全的绝对集中,在筹建行政审批局时,需要政府审慎考虑哪些可以集中到审批局,哪些还是由原职能部门行使更为合理。一般而言,行政许可权的调整和集中首先要依法依规,要符合行政许可法所规定的精简、统一、效能原则和相关程序。选择相对集中的行政许可权,应该是业务关联性较强、便于集中的事项,如涉企业开办的主要审批事项,如建设项目审批的关联事项等。

  第二,“横向集中”与“纵向调整”协同。在一级政府内设立行政审批局,通过职能转变和权责划转,将行政审批归总由行政审批局来行使,这是一种政府内部门间的横向关系调整。这种“横向集中”改革有效突破了传统行政服务中心的局限与不足,但同时也引来了纵向上的政府间关系问题。一直以来,我国纵向间政府关系呈现“上下对口、左右对齐”的“职责同构”格局,往往是从上到下各级政府的职能部门对口设置,工作也是上下对应,“条条”管理倾向突出。在这种背景下,一级政府的机构变革,经常受制于上下级政府固有机构模式的制约,导致工作乏力。

  一是省级要加强统筹?!缎姓砜煞ā犯秤枇耸〖墩允凳┫喽约行姓砜扇ǜ母锏木龆ㄈ?,省级应担负起相应的统筹、指导、协调职能。具体来说,省级编制部门作为改革牵头部门,在统筹推进的同时,需要对改革地区设置行政审批局给予支持;省级政府法制部门需要对集中行使的权力事项给予指导;省级各审批部门在具体业务培训、指导、交流等方面做好衔接工作。

  二是改革部门和地区做好上下协调左右沟通。与上级部门的衔接问题会随着省级政府行政许可权改革的全面启动而解决,但是,与部门间的联动问题、与下级的工作对接都需要建立长久有效的工作机制,否则,改革成果很难长久保持下来。

  第三,“权力集中”与“权力制衡”并重。通过相对集中行政许可权改革,将多种行政许可权集中到行政审批局统一行使,固然可以带来审批程序的便捷和高效,但是否会造成该机构权限过大,发展成为“超级衙门”?成都市武侯区审批局在成立之初即拨转其他20多个部门的76大项共计190个小项的审批权,而天津市滨海新区行政审批局也是一下子整合归入了其他平行的18个职能部门的216项审批权。尽管这些地方的行政审批局大多设置了监察室,但这对权力监管工作而言,仍是巨大挑战。因此,要设置好权力运行程序和监督机制,通过公开透明运行、内部岗位的相互制约、社会和公众监督等举措确保行政许可权的规范行使人。

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